内容提要：近年来，检察机关一直高度重视环保工作，各地均在积极探索如何充分有效发挥检察机关法律监督的职能。连云区人民检察院民事行政检察科紧紧围绕经济社会发展大局，从法律监督的特点出发，针对港口地区进出口货物污染问题，运用恰当的监督方式和方法，适时把握检察监督介入的时机、方式和程度，探索法律监督与行业内部监督、环保行政执法监督的无缝对接，完善环境公益行政、民事、刑事“三位一体”的多元化保护格局。通过充分履行监督职能以及适度延伸法定职能来加强社会管理创新，积极推动区域生态文明建设，取得了良好的法律效果、社会效果和政治效果。 

　　关键词：进出口货物污染  法律监督  多元化保护 

　　一、归纳与观察：港口地区进出口货物污染状况与特征 

　　连云港港地处我国沿海中部、江苏东北部，以国家首批沿海开放城市连云港市为依托，东距韩国釜山港522n mile、日本长崎港587n mile；西至徐州223km、乌鲁木齐3626km；南距上海港383n mile、香港1106n mile；距日照港岚山港区不足22 n mile，位于长江三角洲经济圈与环渤海湾经济圈、陆桥经济带与沿海经济带的交汇处，新亚欧大陆桥向西横贯亚欧30多个国家和地区，境内腹地涉及11个省区。位列全国十大海港，是国家重点战略港和中西部最便捷出海港，已与全球160多个国家和地区近1000个港口开展了贸易往来，是我国沿海主枢纽港和能源外运的重要口岸之一。 

　　连云港港主要经营煤炭、木材、钢材、粮食、矿石、集装箱等30个大类150多个货种的货物运输，其中，煤炭、铁矿石、化肥及农药、集装箱是连云港港的支柱性货种。近年来，又以煤炭、铁矿石、其他有色矿的吞吐量增长最为迅猛。2010年，港口累计完成货物吞吐量1.35亿吨，煤炭吞吐量达到1289万吨；铁矿石吞吐量达到1100万吨。2011年，港口吞吐量达到1.66亿吨，其中，煤炭吞吐量达到1851万吨；铁矿石保持高位增量，超过4800万吨，转水铁矿石突破千万吨；红土镍矿作业量近800万吨。2012年，港口吞吐量达到1.85亿吨，同比增长11.4%，增幅是全国沿海港口平均水平的一倍。其中，散杂货吞吐量达1.16亿吨，主力货种均实现高位增量，煤炭吞吐量达到2341万吨，同比增加490万吨；铁矿石吞吐量超过5100万吨，同比增加300万吨；红土镍矿作业量首次突破1000万吨大关。2013年，是连云港港构建“一体两翼”组合大港的突破之年，全年吞吐量预计完成2.1亿吨。据统计，1993年，沿海港口粉尘产生量约61万吨，而煤粉尘就有42万吨，占总尘量的68.9%，各类矿石粉尘16万吨。随着近些年国家用煤量的增长，进出口矿石量增加，连云港港在实现主力货种增量的同时，粉尘也成为港口污染的重要来源。 

　　透过这组数据，我们首先得出的基本印象是：连云港港成为进出口货物流转的重要环节，港口经济发展高速前行，煤炭、矿石等散杂货吞吐量占绝大比例及由此带来的环境问题。具体表现为： 

　　1. 从地理条件分析，连云港港区位交通优越，水运、公路、铁路一应俱全，中国煤炭北煤南运、西煤东运、铁海联运的基本运输格局与地理环境因素，导致与铁路相联接的水上运输主要枢纽港口成为煤炭类运输的最优化选择。与此同时，港口加大竞争力度，大力承揽矿石类货源，使其成为主要的中转贮运大港。港口在实现吞吐增量的同时，粉尘污染不容忽视。 

　　2．从港口布局分析，港内码头建设较早，部分规划滞后，近年来为适应发展改造范围扩大，港外货场也日益增多，但由于历史原因，港口内外散杂货码头与居民区相距很近，流转作业粉尘污染半径大，一般可达3-4公里，风大时可达十多公里之遥。在散杂货的装、卸、堆存、输送等作业环节都会带来扬尘，遇有大风天气，作业现场粉尘飞扬，周边的路面、植被被矿砂粉尘染得或红或黑，大气环境质量下降，居民生活受到影响。 

　　3．从环保成效上分析，港口生产单位在装、卸、传输等生产环节采用了如注水防尘、喷枪洒水喷雾防尘、布袋除尘、静电除尘一些有效的防尘措施，有效减缓了尘源的飞散。但由于散杂货码头、堆场目前采用露天堆存为主，堆存状态产生尘源飞散的比例最大，对环境的危害最为严重，在以后一个较长时期，露天堆场的尘源飞散应成为港口进出口货物污染治理的重点。以煤炭类为例，其在港口主要作业场所污染状况与起尘量分布图如下： 

　　港口煤炭装卸贮运环节起尘量分布比例 

　　二、考量与探究：履行法律监督职能参与生态建设的分析 

　　检察机关履行法律监督职能参与生态建设，是适度延伸法定职能来推动加强社会管理创新的有益实践。根据中央加强和创新社会管理“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体原则，最高人民检察院提出了检察机关参与加强与创新社会管理的方针与基本原则：坚持党委领导、融入格局；坚持以人为本、执法为民；坚持立足本职、推进法治；坚持严格履职、依法参与；坚持源头治理、综合施策；坚持改革创新、务求实效。如何解读上述方针与原则，积极构建参与生态建设的体系，是基层检察机关面临的一个重要的实践性课题。 

　　（一）参与生态建设是检察权属性的应有之义 

　　从检察权的产生、发展和演变过程可以看出，检察制度是国家政权架构与社会治理格局中的一项重要的权利救济制度。随着社会的变革发展，检察权作为政治体系中的重要组成部分，已经不再是通过个案的处理维护利益的平衡，而是逐步成为推动社会进步的重要动力。现代意义的西方检察制度将检察权认定为一种行政权，赋予其社会管理职能。我国检察制度赋予检察权是一项兼具司法权属性和法律监督权属性的独立的国家权力，这一属性定位本身也肯定了其社会管理职能：一方面，一些社会管理任务与检察职能直接相关，检察机关负有直接的建设和保障职责。另一方面，一些社会管理任务与检察职能间接相关，通过适度延伸检察职能，可以服务与促进社会管理，检察机关是完成这些社会管理任务的重要参与者。如检察机关在参与生态建设过程中发现社会管理中的漏洞和薄弱环节，可以以检察建议的形式，促使有关主管部门建章立制，堵塞漏洞，加强和完善社会管理。 

　　（二）参与生态建设是丰富和发展检察权的需要 

　　根据《宪法》规定，检察机关是国家的法律监督机关。宪法作为根本大法，为我们指引方向、表达价值，建构检察权也应从法律监督的角度进行。但是，后续的制度建设中并没有按照法律监督机关的标准赋予检察机关各种应有的职权，给人一种法律监督就是诉讼监督的错觉，与检察机关的宪法地位不相称。实践中，由于体制机制不健全等原因，怠于行使权力和滥用权力的行为存在，社会公众和诸多学者呼吁拓展检察监督的范围，加强对国家权力尤其是行政权力的监督，保证权力得到正确行使，丰富和发展检察权成为必然的趋势。检察机关参与生态建设可以成为丰富和发展检察权的重要契机和载体：如在环保行政执法的法律监督方面，已经有了关于行政执法与刑事司法衔接机制的一系列规范性文件，检察机关可以通过衔接现有的机制，发现行政机关、司法机关的违法行为，介入诉讼，发挥法律监督作用；又如针对环境污染严重等公共问题，最高人民检察院2005年就指出：近年来，环境污染致害案件呈明显上升趋势。因此，建立环境民事、行政公诉制度是必要而可行的。但由于立法上的局限，检察机关不能以公诉的方式发挥生态环境的司法保障作用，而通过督促和支持起诉的方式督促有关部门加强社会管理，当民事公益诉讼和行政公益诉讼的价值和功能充分发挥的时候，就可能修改相关法律，使民事公益诉讼权和行政公益诉讼权成为检察机关的一项法定权力。 

　　（三）参与生态建设的工作定位 

　　检察权是公权，检察机关参与生态建设并不意味着检察机关直接从事社会管理，而是通过充分履行法律监督职能以及适度延伸法定职能，促进社会管理。按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的方针，社会管理是政府的职责，没有赋予检察机关直接从事社会管理的责任，检察机关不能越趄代疱，不能越位和错位。按照现有的法律法规，检察机关没有进行社会管理的依据和手段，如果检察机关直接从事社会管理，不仅会遭到合法性的质疑，而且必然举步维艰。然而，这并不意味着检察机关在参与工作方面毫无作为。例如侵害环境公益的行为发生后，如果有明确原告的，应当由该原告依据我国现行民事诉讼法的规定行使诉权，如果受害人具备支持起诉情形的，检察机关可以支持原告起诉。如果无明确原告的，检察机关应当督促相关环境保护行政主管部门代表国家和社会公共利益依法向人民法院起诉，追究侵害人的法律责任，对在办理案件中发现的有关行政监管的问题，可以提出完善行政监管的检察建议，促进依法行政，维护环境权益。 

　　（四）参与生态建设的工作侧重点 

　　检察机关参与生态建设的工作应当有所区分，这决定着参与方向和参与效果：在有些方面，检察机关不是“仅仅参与”，而是发挥主体作用，如在办理环境污染刑事案件上，检察机关是主力军，应当充分履行审查逮捕、侦查监督、公诉等法定职能；在另一些方面，检察机关主要是参与、发挥补充或辅助作用，如规范和引导社会组织和社会事务上，检察机关并无法定职责，也不能发挥主导作用，而要注重协调，及时与当地党委、政府、人大等进行沟通，取得支持，适度延伸检察职能，督促相关主体履行职责，推动社会管理体制机制的完善。 

　　三、契合与完善：检察机关参与生态建设的创新实践 

　　连云区人民检察院作为服务江苏沿海开发的“前哨”，在面对港口地区经济发展与保持生态建设可持续这一课题上，贯彻落实最高人民检察院发布的《关于充分发挥检察职能参与加强和创新社会管理的意见》和江苏省人民检察院发布的《关于充分发挥检察职能作用服务和保障生态文明建设的意见》，组织该院民行科开展了港口地区进出口货物污染专项调研。 

　　检察人员深入港区内外采集信息，进行问题评估、分析论证，综合港口进出口货物的散货主体特性、作业的流转特性、新老港区迁移的渐进特性等因素，探寻形成污染根源性的三个问题：一是老港区内区域狭小等客观条件导致的频繁转场而形成污染；二是已有措施执行缺乏有效性形成污染；三是港区外货场监管不力形成污染。 

　　具体说来，表现在以下方面：（1）由于老港区地域狭小、建设较早等自然条件的限制，在“一体两冀”的总体规划未完成和大型物流园未建成之前，港区的货物需要从老港区频繁转场。港口相关部门采取了治理措施，取得了一定的成效，但受客观条件限制未能根本解决污染。（2）为了满足经营的需求，港区外小仓储货场如雨后春笋般出现。对于一些规模有限、设施简陋的仓储货场而言，在取得准入许可登记后，环保措施未能得到贯彻与落实，货场内部管理不到位。（3）运输车辆出港后，转场、运输过程中散货抛洒污染不容乐观。对污染监管涉及环保、城管、工商、公安等多个部门，主管部门不明确，多个部门皆有职责，而实际后果可能是都可以管却都不去管，具体管理不到位。（4）环境职能部门的执法手段缺乏刚性，制约因素多，法律法规没有像赋予工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收等强制执行手段，一定程度上造成环境执法有法难依，执法疲软。众多因素交织，导致港区内外污染未能有效控制。 

　　因治理工作牵涉面广，需要考虑的因素多，我院一方面积极与区环保局、港口部分生产单位举行座谈，针对港区污染问题，大家群策群力，共同探讨污染的现状、危害、成因、治理的迫切性，达成共识。另一方面，在与相关部门达成共识的基础上，适时发出检察建议，运用温和性和引导性的监督，发挥检察机关在生态创建中的作用。  

　　由于调研深入，我们的检察建议资料详实、论证有据、原因分析深刻入理、对策有针对性且具有较强的操作性。通过建议，督促相关生产单位提高思想认识，充分认识治理污染的重要性；其次要求他们加强宣传和协作，多部门联动治理污染；重点督促相关部门发挥职责，创新管理，对港区内的污染问题进行彻底治理；此外，我们根据港口整体规划建议及时调整作业区域；根据货物装卸、堆存、运输过程的特点建议制定相关的操作规范控制污染；根据企业经营实际，建议将矿砂污染治理纳入生产考核目标等等。 

　　2012年，有关生产单位及时与我院建立沟通渠道与交流机制，加强了工作联系，制定工作方案、革新管理模式，采取一系列措施积极整治：加强了扬尘污染防治，开展了木薯干粉尘防治研究工作、25万吨矿石码头喷淋设施建设，加大防尘网覆盖，加强运输车辆苫盖，有针对性的对重点污染源进行治理；对道路两侧进行绿化，实施生态修复等，并通过建设物流园区，一定程度避免了转场带来的污染。 

　　2013年，我们的监督形式更具灵活性、主动性，变文来文往为人来人往，与区环保局、港口有关单位多次举行座谈，督促区环保局启动了《加快扬尘防控步伐，建设绿色生态连云》对港口粉尘污染问题的调研，推动了《燃煤锅炉专项整治》工作开展，促成了港口有关单位《加强进出口货物港外分流及外货场管理办法》的出台。 

　　工作中，我们剖析了污染治理背后深层次的原因，提出了构建多元化环保格局的思路，得到相关部门支持，多方就进一步加强对港口进出口货物的污染治理达成共识：目前港口进出口货物污染环保工作已经取得阶段性的成效，港区内污染基本缓解，下一步工作的重点应转移到对港区外货场及返港车辆的监管方向上来。就监督手段而言，不仅需要具体行为的个别监督，更需要建构联动保护机制，形成行业内部监督、环保行政执法监督与司法监督的全方位衔接，构建行政检察与行政执法监督协作机制，探索“港城联动”工作模式，形成环境公益行政、民事、刑事“三位一体”的多元化保护格局。 

　　四、探索与思考：依托民行部门构建多元化环保格局的路径 

　　当前司法实践中，各地民行检察部门结合工作实际，发挥在相关领域的专业优势，积极发掘延伸检察职能的资源。我院民行科在以调研为基础展开检察监督中，通过与被建议单位形成良性互动，取得了阶段性进展。通过加强与环保行政机关的有效配合，达成了《关于加强检察职能与环境保护协作机制的实施意见》，实现了行政执法与检察监督的有序衔接，确保污染问题监督规范有序开展，使监督的效果落到实处，提高监督的权威性。主要做法有： 

　　一是建立工作联络机制。加强检察机关与环保部门的配合协作，不仅有利于增强环保执法刚性，完善环境保护的监管机制，有利于防范环境污染，维护公众环境权益，有利于疏导化解环境纠纷，提高公众参与环境保护积极性，还有利于促进依法行政，廉政勤政建设。检察机关和环保部门运用民事行政检察职能加强环境保护，建立定期联系和信息交流制度，相互支持，协调工作。 

　　二是建立环境执法检察监督机制。检察机关积极配合环保部门开展环境污染整治，切实推进环保工作，促进区域经济社会的可持续发展。环保部门应及时将需要检察机关配合执法的环保案件通报检察机关，并提供案件的相关材料，检察机关根据环保部门的要求给予配合、支持和检察监督。 

　　三是建立环境诉讼申诉案件优先办理机制。检察机关民行部门要把涉及环境保护的民事、行政申诉案件作为办案重点，予以优先办理。在调查取证过程中，环保部门应当根据案情需要向检察机关提供涉及侵害环境公益的监测、化验、鉴定、评估等技术资料或者数据。检察机关在行使检察裁量权时，应当充分考虑对环境公益的影响。 

　　四是建立督促、支持起诉机制。根据《中华人民共和国环境保护法》和《连云港市检察机关民事支持、督促起诉的暂行规定》，对严重破坏和污染环境公益的责任人，检察机关应积极支持环保部门依法查处，符合督促起诉条件的，应督促环保部门代表国家向人民法院提起诉讼，要求污染者停止侵害，赔偿损失。检察机关对当事人的人身或者财产权益受到环境污染行为侵害，当事人有起诉意愿，因证据收集困难或者诉讼能力缺乏等原因尚未起诉的，检察机关可以支持起诉，环保部门应积极配合。 

　　五是建立矛盾纠纷化解协作机制。对因环境污染引发的信访、举报、控告、申诉等矛盾纠纷，检察机关应与环保部门等加强配合，共同做好矛盾纠纷的释法说理、排查化解、息诉罢访工作，维护当事人的合法权益，促进社会和谐稳定。 

　　上述做法为运用检察监督构建多元化环保格局提供了有效路径，但由于开展时间较短，还处于探索阶段，因此存在一些问题和不足：这一格局的系统构建需要检察机关自上而下，及与其他司法机关乃至政府相关部门多方的协同配合，因此，有必要与相关部门就协同配合的方式方法签署文件、办法，尽快建立和健全常态监督工作机制，形成关于加强港口地区生态环保建设工作的多元化格局。我们要不断总结经验，归纳问题，不断完善，以期更好的发挥检察机关法律监督的职能。具体而言，考虑从以下几方面工作： 

　　（一）搭建平台，衔接保护 

　　一是建立多部门联席会议制度。主要就港区内外环境保护的民事、刑事、行政等环境公益诉讼案件办理中的相互协作问题以及联合执法中遇到的新情况等进行交流、沟通和协商。由公检法和环保、城管、工商等部门参加，定期或不定期召开。二是建立联络员制度。协调本部门与其他环境保护执法联络单位之间环境保护执法案件的协作以及案件移送办理等工作。在各部门之间通报新颁布实施的与环境保护执法工作有关的法律、法规、规章和司法解释。 

　　（二）行政执法协作 

　　在联动执法保护环境公益时，坚持分工负责、互相配合、互相制约的原则，严格遵循法律、法规规定的权限和程序，正确履行法定职责。针对环境污染侵害公益的具体行为分别处理：一是行政违法类，由环保等行政执法部门给予行政处罚。检察机关参与类案的调研分析、处理及行政检察监督。二是民事诉讼类，行政处罚不足于制裁违法行为或满足治理需要，由检察机关支持有权单位提起环境民事公益诉讼，追究有关单位及个人的民事责任。三是刑事立案类，达到刑事立案标准的，及时移送公安机关立案侦查，检察机关可以提前介入。 

　　（三）外部司法协作 

　　构建检察机关与公安机关、人民法院等职能部门环境公益行政、民事、刑事三位一体的保护格局。重点联合人民法院环保合议庭，设立污染企业资料库，为当事人留下环保信用记录，加强环保警示教育功能，警示的同时督促其履行法定义务，并向有关单位提出防控建议；联合公安机关建立信息共享和证据共享机制；联合司法局开展环保公益法律援助工作。 

　　（四）内部检察协作 

　　加强与反贪、反渎等部门的沟通、协调，对于发现司法工作人员和环保工作人员涉嫌职务犯罪的，及时将相关案件线索移送反贪、反渎等部门，并加强跟踪督促工作，做到相关案件的“双向移送”，切实取得实际效果，净化相关执法队伍，提高联动执法公信力。注意联合职务犯罪预防部门深入发案单位开展职务犯罪预防工作，从源头上杜绝相关腐败行为的发生，防患于未然，为环保联动执法和环保公益诉讼工作创造良好的执法环境。 

　　（五）其他力量协作 

　　增强与其他力量的互动，通过点面结合的方式，扩大监督效果。一是主动把检察工作纳入党委和人大监督、政协支持之下，借势借力，在更高层面上推动工作。二是加强与社会公众的互动。社会公众是社会管理的重要参与者，对社会管理问题有着更为真切和敏感的直观感受。如建议环保部门招募环保志愿者，壮大环保公益事业力量。三是加强与媒体的良性互动，凝聚法律监督与新闻监督合力，增加检察机关法律监督的透明度，扩大宣传，提高法律监督效果。