非试点地区生态环境检察公益保护工作中检察建议情况调研
——以非试点地区L市L区检察院生态环境检察公益保护工作为样本
2015年7月1日，全国人大常委会通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》（以下简称《决定2》），授权最高人民检察院在广东、江苏等13个省（区、市）就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地出让等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》（以下简称《试点方案》），检察机关开展提起公益诉讼的试点工作，包括提起民事公益诉讼和提起行政公益诉讼。试点期间即将结束，试点检察机关没有辜负党和人民的期待，将提起公益诉讼的职责发挥的淋漓尽致，同时，非试点地区检察院也是绞尽脑汁，力争在检察公益保护方面有所作为。本文中，笔者以非试点地区L市L区检察院（以下简称L区检察院）为例，叙述该院在生态环境检察公益保护工作中，借助检察建议这项职能的实践进路，以期找出不足，不断完善。
一、考量与探究。
（一）工作依据。
1、上级院对于非试点地区检察院的工作部署。
江苏省作为试点省份之一，根据高检院的工作部署，确立了部分试点地区，但对于非试点地区检察院的检察公益保护工作也作出的相应指导，以适应检察院提起公益诉讼工作在全国正式铺开后的节奏。2016年6月，江苏省检察院汪莉副检察长在全省检察院提起公益诉讼试点工作推进电视电话会议上的讲话，主要强调非试点地区检察院开展检察公益保护工作应注重发挥诉前检察建议的功效，对于受损公益仍然处于持续受损状态的案件，层报高检院批准，并移送试点检察院提取公益诉讼。
2、检察建议权是检察权属性的应有之义。
现代意义的西方检察制度将检察权认定为一种行政权，赋予其社会管理职能。我国检察制度赋予检察权是一项兼具司法权属性和法律监督权属性的独立的国家权力，这一属性定位本身也肯定了其社会管理职能：一方面，一些社会管理任务与检察职能直接相关，检察机关负有直接的建设和保障职责。另一方面，一些社会管理任务与检察职能间接相关，通过适度延伸检察职能，可以服务与促进社会管理，检察机关是完成这些社会管理任务的重要参与者。如检察机关在参与生态建设过程中发现社会管理中的漏洞和薄弱环节，可以以检察建议的形式，促使有关主管部门建章立制，堵塞漏洞，加强和完善社会管理。
（二）因地制宜。
1、独特的地理。L区位于江苏省东北部，作为中国首批十四个沿海开放城市之一，是一座山、海、港、城相依相拥的城市，不仅风景秀丽、林木覆盖率高，境内交通优越，渔业资源发达。独特的地理及资源特点，决定了L区检察院在林业、海洋渔业资源等生态环境领域肩负着宪法赋予的检察监督职责。
2、生态环境刑事附带民事案件证据的缺失。2014年，L市检察院与L市中级人民法院联合出台的《关于依法办理资源环境案件集中审理工作的实施意见》，由L区检察院集中办理G区、X区资源环境刑事犯罪案件。三年来，共办理生态环境涉刑案34件92人，提起公诉26件67人，其中，滥伐林木案件2件6人，占案件总数的7.69%，非法捕捞水产品案件1件3人，占案件总数的3.85%，污染环境案件15件40人，占案件总数的57.69%。依据《刑事诉讼法》的相关规定，该院依法向法院提起刑事附带民事诉讼挽回受损公益外（共向法院提起刑事附带民事诉讼7件，滥伐林木案件4件，非法捕捞水产品案件2件，污染环境案件1件，经法院判决7件，挽回受损公益23.35万元）。可以看出，只有占案件总数极少部分的滥伐林木、非法捕捞水产品案件，证据链条保存完整，符合提起刑事附带民事诉讼条件，而数量可观的污染环境案件（司法实践中多为重金属排放造成的水污染）因证据毁灭无法进行鉴定，而只能依靠检察建议的手段督促行政机关履行监管职责。
综上，L区检察院作为东方桥头堡的“监护者”，在追寻上级院的工作部署的同时，也在极力追寻法律依据，结合自身特点，因地制宜的开展检察公益保护工作。该院边实践、边探索，在符合法律要件提起刑事附带民事诉讼的同时，主要通过行政执法检察监督，以检察建议为主导开展检察公益保护工作。
2012年-2015年共向负有监管责任的行政机关发出检察建议20件，2015年以来，共发出14件，采纳率为88.24%。在督促责任主体履行监管职责的过程中，该院形成“三位一体”行政执法检察监督工作方法，共在港口散货污染治理、违法使用燃煤锅炉治理、酸洗石英石水污染治理等领域，牵头行政机关开展联动执法，取得良好成效。
二、工作定位。
按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的方针，社会治理是政府部门的职责，没有赋予检察机关直接从事社会治理的责任，检察机关不能越趄代疱，不能越位和错位。检察权是公权，检察机关参与生态环境公益保护并不意味着检察机关直接从事社会治理，而是通过充分履行法律监督职能以及适度延伸法定职能，促进社会治理。在生态环境检察公益保护工作中，掌握违法案件线索后，检察机关应及时实地查看、走访群众、调取数据、座谈研讨、案件分析，在全面发现并深入查找问题的症结和根源的基础上，发挥行政检察职能，及时与主管行政机关沟通，及时发出督促履行职责检察建议，化解案件，或者为诉讼程序做好诉前审查工作。
三、困境及出路。
（一）工作困境。
《决定2》将检察建议规定为检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序，也规定了检察机关提起民事公益诉讼应诉前督促适格主体提起诉讼。然而，诉前程序是公益诉讼的前置程序，但不是“走过场”的形式主义。在公益诉讼开展之前，应大力发动法定机关及社会组织发挥检察公益保护功能，多头解决，又节省司法资源。上述L区检察院加强行政执法检察监督，既在诉前通过联动执法等行政检察监督工作模式修复受损公益，又为刑事附带民事诉讼提供证据支撑，及解决判决后生态修复的技术难题。然而，实务中还存在以下困境：
1、“地方保护主义”阻拦检察建议的采纳。L区检察院依据上级院集中办案原则，办理跨区域涉刑资源环境案件，在提起刑事附带民事诉讼之前，向辖区外行政主体发出督促履职检察建议书，然而，“重经济，轻环境”的发展理念及地方保护主义依然严重，一些地方政府及其主管部门对辖区外监督势力仍然存在抵触心理。
2、检察建议作为柔性监督，不具备强制性。法律并未赋予督促履职检察建议强制性的法律效力。司法实践中，作为一种柔性监督，督促履职类检察建议案件的监督效果完全取决于检察机关与相关监管部门的沟通协作及行政机关是否原意恪尽职守的履行相应职责。
3、行政检察衔接工作不到位，受损害现场证据的灭失，公益保护工作难以开展。前文提到L区检察院在办理污染环境罪案件中，因没有及时保护污染场地、采集受污标本，无法进行技术鉴定，为刑事附带民事诉讼提供证据支撑。
（二）完善建议。
1、整合力量，提升生态环境公益保护人员的专业素养和办案能力。在工作中，结合检察改革，建立健全民事行政检察机构和办案组织，支持检察机关从专业院校、法院、律师队伍中及时遴选、招录、引进一批办案骨干，专门从事生态环境公益检察保护工作，并与行政执法部门实行人才交流，采取自学与集中学习相结合的方法，通过聘请专家讲座、举办专项培训、开展理论研讨、组织知识考试、开辟学习专栏等多种形式开展跨行业培训，为开展社会公益司法保护提供人才支撑。
2、建立生态环境公益多元保护协作联动机制。建立由检察机关牵头负责的公益多元保护机制，通过信息共享、资源互通、执法联动、司法协作，形成工作合力。（1）诉前程序中，及对检察机关发出的检察建议，相关部门应在规定的期限内办理完毕，并及时回复检察机关。对涉及重大群体利益，或者行政机关履行职责遇到障碍的，检察机关可以在职能范围内进行协助，涉及的部门应给予配合。（2）对于刑事附带民事诉讼案件，加强与公安、生态环境执法单位的写作，强化诉前证据提取的时效性、证据链条的完整性，案件移送的规范化等工作。(3)对于诉后生态修复工作，建立专家辅助人机制，强化技术指导，确保生态修复工作的持续性。
