《民事诉讼法》（2013年修改）（以下简称《民事诉讼法》）及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（以下简称《监督规则》）设定民事行政申诉案件必须穷尽人民法院上诉及再审的一般程序要件，并规定当事人申请检察监督以一次为限。这样，经过人民法院多次审理的案件，很难再符合检察机关的抗诉条件，民行息诉工作量剧增，因民行息诉不力引发信访案件多发，严重损害检察机关的司法公信力和正常信访秩序，需引起重视。作者以江苏省苏北某市检察机关民行部门2013年以来办理的民行信访案件为样本，对民行息诉引发信访案件多发现象进行分析，以期找出原因，提出对策。

　　一、民行息诉引发信访案件基本情况 

　　两年来，该市共办理民行诉讼监案件96件，作出终结审查及不支持监督决定72件，因息诉不能引发信访问题21件。息诉引发信访案件主要呈现以下特点： 

　　（一）信访人存在个体差异，信访动机不同。[1]因认知水准、性格品行等差异，不同申请人到检察机关申诉目的不同。第一、部分申请人法律知识储备不足，对人民法院作出裁判的认知存在偏差，占信访案件的62.12%。主要类型有：一是对事实认识错误。此类申请人认为人民法院依法认定的事实与客观事实不符，但自身又难以举证来支持其所主张的事实。二是对法律认识错误。此类申请人对法律缺乏正确理解，自认为人民法院对法律适用错误导致错判枉裁。第二、部分申请人因性格偏执，自认有理，对待申诉案件不达目的决不罢休，占信访案件的14.32%。一是闹而求胜型。此类申请人多明知自己申诉无理，于法无据，但不甘心败诉而利益受损，抱着把事情闹大以求解决的侥幸心理而到检察机关申诉。二是申诉无害型。此类申请人认为反正申诉也不缴费，如果检察机关受理后还可以免费给自己打官司，因此积极申诉。第三、部分申请人因对承办法官存在偏见而申诉，占信访案件的5.32%。各种对人民法院的负面报道，使得司法公信力逐年弱化，部分申诉人在诉求得不到人民法院支持时，当然的认为承办法官存在“枉法裁判”，办“金钱案”、“关系案”的嫌疑。 

　　（二）案件焦点集中于等非法律性问题，化解难度大。因息诉引发信访案件21件中，侵权合同纠纷、建设工程施工合同纠纷、土地承包合同纠纷、劳务合同纠纷等占47.82%。这类案件，除单纯的财产归属、债权债务等矛盾外，往往伴随着社会转型背景下不同社会成员、不同社会群体之间的基本权利保护所引发的矛盾纠纷，因历史、政策、政治及社会等多方因素，现行法律法规在适用上存在局限性，难以从根本上解决。在诉求得不到检察机关支持后，申请人容易将与其他案件当事人、与人民法院、与检察机关等所有矛盾纠集在一起，检察机关息诉罢访难度大。 

　　（三）信访形式多样化，非正常访现象翘头。因息诉引发信访案件21件中，申请人不服进行申诉、信访16件，占76.19%，其他案件当事人不服进行信访4件，占19.05%，多方当事人共同信访1件，占4.76%。向人大、信访部门进行信访18件，占85.71%，通过申请上级检察机关跟进监督2件，占9.52%，通过媒体曝光、炒作1件，占4.76%。重复信访案件7件，占33.33%，越级申诉、信访案件4件，占19.05%。可以看出，信访者进行信访的形式不断变化，多头访、重复访、越级访等非正常访现象翘头，容易造成久拖不决的“骨头案”，形成“宪法不如县官大”的不良信访风气，给检察机关乃至国家信访工作带来巨大挑战。 

　　二、民行息诉引发信访案件多发的原因分析 

　　（一）事后答疑式的制度设计本末倒置，无法从根源上解开症结。当前，全国各地检察机关大力尝试的联合答复、检察长接待等息诉罢访模式，[2]无一例外都将重点放在对检察机关作出的生效法律文书释法答疑上，即为了让申请人接受检察机关作出的终结审查或不支持监督法律文书，进而接受并执行原审人民法院的裁判。很明显，这种息诉罢访机制的设计初衷是以检察机关为出发点，以事后答疑为工作方法，以息诉罢访为目标，与申请人的基本诉求并不是一个方向。申请人在申诉案件审查期间关注点在于案件事实的重新认定、新证据认可及承办人对案件的认真负责，根本目标在于其自身利益得以实现，而不在于“保密式”办案程序后不予支持理由的释法说理。 

　　（二）信访工作机制不断创新，但对案件实质性问题解决效果不佳。司法实践中，全国各地检察机关依据最高检《关于检察机关办案规范》及最高检民行厅印发《全国检察机关部分中心城市民事检察工作座谈纪要》中有关民行息诉工作的指导原则，不断创新信访工作机制，除适用传统的首办责任制等工作机制及“窗口接访-定性分析-各职能部门办理-结果反馈”工作流程外[3]，很多地方如江苏省检察院以《会议纪要》的形式规定，控申部门与民行部门针对民行息诉案件，分工协作，联合接访；浙江省温州地区检察机关设定每月15日、25日为检察长接待日，党组成员轮流接待各类涉检申诉、举报。[4]然而，这类信访工作机制的机能流于形式，对信访案件实质性问题解决效果并不理想。一方面，控申部门对于各类信访案件，尤其是缠访、闹访案件，在不能剥夺信访者合法信访权益的情况下，只能被动受理、分流及反馈，对案件实质性问题解决力不从心；另一方面，控申部门限于法律职能，对民行息诉罢访工作进度缺乏有力的跟进监督，容易造成案件办理拖拉、敷衍，激起信访人的对立情绪。 

　　（三）民行息诉工作考核方式单一、考核范围不全面。部分检察机关仍视抗诉为民行诉讼监督的主要抓手，视息诉为不得已为之的辅助工作。在这种传统偏颇思想影响下，上级检察院对下级检察院民行诉讼监督工作的考核结构也以抗诉、发出再审检察建议数量为主，相反，对于民行息诉工作，只实行“惩劣不奖优”政策，仅在出现重大涉检信访或网络舆情时才加以提及。以江苏省检察机关民行工作考核机制为例，对抗诉工作考核不仅统计基层院提抗、再审检察建议案件数量，更跟踪省院采纳数、人民法院再审改判数等后续工作情况，并要求在考核时提供各阶段的生效法律文书。然而，对于息诉工作除受理和解的考核依据为案件当事人之间达成和解协议并予以执行可以表明定纷止争外，对于终止审查及不支持监督决定的案件，并没有终结的标准，依据不予监督决定书也并不能表现出申请人不再继续申诉、上访；至于因支持申请人申诉请求而提出抗诉导致其他申请人不满而做的息诉工作，更是没有统计。 

　　（四）检察机关干警案件办理及信访工作能力不足。一方面，民行干警普遍法学素养较高，但流动性较大，缺乏具备民行诉讼及信访经验型和专业型人才，一定程度影响民行诉讼检察监督案件及信访案件办理质量。以该市两级检察机关民行部门的干警人员结构看，共21人，其中法学专业16人，占76.19%，本科以上（含党校培训）19人，占90.45%，35岁以下干警12人，占57.14%，从事民行检察工作5年以上6人，占28.57%，具备控申工作经验及信访工作经验1人，占4.76%，具备民事审判经验4人，占19.05%。另一方面，负责信访工作干警服务意识、大局意识不强，信访工作方式方法欠妥。具体表现为，工作方法简单，甚至态度粗暴，不能做到心态平和，言语规范，耐心细致；政策水平和法律功底，做到在接访时能够从政策层面和法律层面，法律在个案中，以案论案，不能将案件的法律效果与社会效果统一起来，易造成信访人与检察机关产生对立情绪。 

　　三、预防及处置民行息诉引发信访案件多发的对策 

　　（一）规范司法行为，确保案件质量，从源头上防止信访问题发生。要从根本上解决民行息诉不力引发信访问题，必须从严抓案件质量入手，建立案件质量保障机制。忠于宪法和法律，依法严格办案，严把案件事实关、证据关、适用法律和程序关，把每一件案件办成经得起法律和历史检验的铁案。这就要求：一要加强对案件流程监管。由案管部门专设案件质量监管员，对案件办理流程及期限进行监管，督促承办人在法定期限内办结案件。二要强化不规范司法行为专项整改，定期查排查案件办理中出现的不规范司法行为，查摆问题，剖析原因，即知即改，以严谨的司法作风提升司法能力。三要建立案件风险评估机制。对每一个受理的案件，都要对案件中存在的矛盾进行激化风险评估，并根据每件申诉案件的风险等级设定相应级别的预警机制，促使承办人在心中绷紧针对案件及时化解社会矛盾的弦，真正实现“案结事了”。 

　　（二）建立多元处置机制，多种途径化解信访难题。民行息诉引发信访问题繁复，涉及面广，难度大，紧靠哪一个部门，哪一种机制难以彻底解决，需建立多元处置机制。一是建立案件告知机制。严格的息诉办案流程是做好民行信访工作的前提。每一件信访案件，从初次受理到办理环节，办案人员都应对当事人进行耐心细致的法律解释工作，告知当事人享有的权利和义务，及可能遇到的风险。控申部门在受理申诉案件时，即应向当事人释明检察机关可能作出抗诉的决定，也可能作出终止审查或不支持监督等决定，使当事人合理预期可能出现的处理结果。二是加强内外协作，打出接访“组合拳”。一要横向联合。发挥“全院一盘棋”精神，与检察机关内部其他职能部门分工负责，相互协助。以控申部门对信访案件信息集散及预警功能为核心，各业务部门对信访件所涉及问题一一进行释法答疑，全面分析案情，给予信访者有理有据的答复，形成办案与息诉工作一体化的工作模式。二要纵向联合。加强与政法部门、人大及上级检察机关联系，整合接访力量，形成联动工作机制。通过建立案件通报，重点备案，联合接访等工作机制，由领导机关牵头组织相关单位联合接访，多管齐下，让信访者“心里有底”。三是联合社会力量，对重大、疑难、复杂案件，试行公开听证制度。[5]除涉及到国家秘密、商业秘密和个人隐私外，对于重大、疑难、复杂案件，邀请当地信访部门工作人员，法律专业人士，各级人大代表、政协委员及新闻媒体工作者等人员与会，由案件承办人现场陈诉案件的办理过程及结果，信访人陈诉自己的诉求，双方辩论，分别提出自己的证据及法律支撑，参与听证的人员进行公开评议，最后得到具备说服力的结论。通过搭建信访者与检察机关之间平等、公开、多方参与的平台，提高该类信访案件公开度、透明度，增强案件说服力。 

　　（三）改革检察法律文书，增强释法说理功效。批判当前事后答疑式民行息诉罢访制度，并非无视案件当事人之“疑”，而是呼吁将答疑回归到检察机关生效法律文书本身。一份说理通透、分析精辟、语言精当、法情交融的说理性法律文书，势必在息诉罢访工作中向信访人直观呈现承办人在事实认定、证据审查及逻辑推理等办案程序中，具备较高的案件掌控能力及尽到高度负责的专注，从而增强释法答疑功效。侧重说理性的检察法律文书应该，一是对法律事实认定应具体化，不以主观化、模糊化的表述代替具体情节。例如以“根据甲提供的两份借条，甲与乙之间成立合法的债权债务关系，债务应该清偿。”表述甲、乙之间存在的债权债务纠纷。二是对证据采信应全面、细致，不仅罗列对申诉主张有利的证据，对认定事实相反的证据也应说明不予采信的理由。三是对结论说理部分，应向案件当事人充分阐明以可信证据为依据，对法律事实进行认定的推理过程，以及如何准确援引法律法规。 

　　（四）规范工作程序，强化工作考核，提升息诉罢访工作实效。抗诉工作是民行检察法律权威的重要体现，息诉工作同样具有维护公平正义的功能。因此，检察机关在强调加强民行诉讼监督的同时，也要树立“抗诉与息诉并重”的司法监督理念，全面做好民行检察中的息诉工作。一方面，应制定统一的息诉罢访工作实施细则。规定息诉工作为终止审查及不支持监督决定案件的必要程序，结案后，由承办人结合控申部门作出的预警方案，制作息诉工作方案，报科（处）室集体讨论研究，经分管领导批准，保证息诉罢访工作的准确性。另一方面，建立“双面”考核体系，既考核抗诉工作，又考核息诉工作；既实行惩罚措施，又采取激励举措。将民行息诉罢访工作成效纳入民行检察考评体系中，从工作导向的角度提升息诉工作的重要性。具体来说，采取月报、季度总结及年终考评的办法，与分管领导及责任（科）处室领导干部评先评优挂钩，对息诉罢访的成功案例及经验做法加以推广，对重视不够、推诿扯皮、“包而不办”的情况，坚决追究责任。 

　　（五）加强队伍专业化建设，提高干警检察监督及信访能力。检察干警自身素质的高低，直接关系到信访工作的成败。一是提高干警职业道德建设，树立正确的司法观、人生观、价值观，牢固“司法为民”的司法理念，塑造公正、廉洁、文明的检察官形象。二是全面提升信访工作人员接访素质和能力。通过专题培训、案例分析、专家授课等实务操练，扎实检察干警政策水平和法律功底，做到在接访时能够从政策层面和法律层面，摆明事实、讲清道理。三是掌握接访技巧，彰显人文关怀。掌握亲情接访、换位思考、情感沟通等接访技能。坚持文明、礼貌、热情、依法的接访工作原则，以上访者的角度，诚心倾听，以情感沟通化解上访者怨气。